quarta-feira, 4 de maio de 2011

ROYALTIES INCIDENTES SOBRE RECURSOS NATURAIS: HÍDRICOS E MINERAIS.

ALEXANDRE JOSÉ FRANÇA CARVALHO[1]
1.Introdução
            O Cenário da Amazônia, em especial do Estado do Pará, ainda é marcado pela desenfreada exploração de seus recursos naturais, que no século XVII já foi a das drogas do sertão e ao fim do século XIX deu-se pelo “ciclo da Borracha”. Atualmente, observam-se novas “vias” de exploração econômica, pois a Amazônia, inserida no contexto da economia globalizada, é observada pelos novos “colonizadores do século XXI” como uma região que possui a maior reserva florestal do planeta, riquíssima em biodiversidade e em especial com extensas bacias hidrográficas e um potencial de riquezas em seu subsolo.
            No entanto, essa diversidade de riquezas não foi utilizada para o desenvolvimento da região. O Pará é um dos estados pioneiros da região na exploração dos recursos hídricos e minerais, mediante a implementação de grandes projetos que dinamizou a economia do Estado[2]. No entanto, estes valores econômicos não trouxeram o desenvolvimento esperado ao Estado, e esses “grandes projetos” se tornaram verdadeiros enclaves na economia local, o que é comprovado pelos baixos indicadores sociais do Pará, com uma evidente violência no campo e uma cada vez maior exclusão social e econômica de parte da população.
            Ao passo desses dados, já no ano de 2004, segundo palavras do então governador do Estado do Pará, somente a exploração mineraria, no Estado do Pará, contribuiu com mais de 10% do saldo da Balança Comercial do País. No entanto, o IDH do estado continua abaixo da média nacional, patamar não diferente dos municípios em torno de grandes projetos hídricos e minerais[3]. Isso faz com que se agravem a desiguale regional, pois no estado do Pará, em vez de desenvolvimento, multiplicam-se conflitos sócio-ambientais.
            Com o objetivo de amenizar os conflitos ora citados e o impacto ambiental que os grandes projetos hídricos e minerais causam ao meio ambiente é que a cobrança de royalties sobre recursos naturais e outros mecanismos de compensação financeira, como o ICMS ecológico devem ser utilizados. Entretanto muito pouco se sabe como esses recursos financeiros, atualmente administrados pela União, são aplicados na melhoria da qualidade de vida da população e na preservação e conservação de áreas ambientais.       
2. GRANDES PROJETOS HÍDRICOS E MINERAIS NO PARÁ.
            A Amazônia, que até pouco tempo atrás não detinha qualquer significado no panorama nacional de energia. Hoje, responde por 15 % da energia firme do país e é a segunda das regiões de exportação[4] . Contexto que se pretende alterar com UHE – USINA HIDRELÉTRICA DE BELO MONTE, em que pretende ser acrescidos a produção energética nacional algo em torno de 11 mil megawatts de energia, tornando o Estado do Pará nos próximos anos na maior província energética brasileira[5]. Assim, com esse retrato são constituídos os grandes projetos hídricos no Estado.
            No entanto esse potencial hidrelétrico não objetiva um dos princípios fundamentais da República Federativa do Brasil, assim disposto no art. 3, III, da Carta Federal de 1988:
“III- erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”
             Até porque projetos como o de Belomonte, assim como o de Tucuruí não visam o interesse público, num país em que se encontram milhões de pessoas sem acesso a energia elétrica, grande parte do consumo de eletricidade é destinado para as indústrias eletrointensivas - ligadas à indústria de cimento, à produção siderúrgica e à produção de alumínio[6]. Ao estado do Pará sobram os custos sociais e ambientais.
            Não muito diferente observa-se a exploração dos recursos minerais no Estado. Para citar como exemplo, a maior companhia de mineração em atuação no estado, a Companhia Vale do Rio Doce – CVRD, no último ano apresentou recorde de faturamento[7], mas ao passo de todo esse dividendo que representa o extrativismo mineral no Estado, atividades correlatas à mineração, como o garimpo, indústria de ferro gusa etc. causam sérios danos ao meio ambiente, pois alteraram de forma significativa degradação da paisagem natural, poluição e assoreamento dos cursos d’água, esterilização de grandes áreas.
            No mais, observa-se na área de abrangência do Programa Grande Carajás, no Estado do Pará, um enorme impacto sócio-econômico e a formação de núcleos populacionais com graves problemas sociais, pois elevados fluxos migratórios trouxe um contingente populacional muito elevado para diversos municípios, que não possui infra-estrutura urbana para absorver um grande contingente populacional. Esta população se desloca para a região em busca de emprego e uma melhor qualidade de vida, mas que sem qualificação profissional, ficam sobrevivendo em verdadeiros “bolsões” de miséria, que se tornam estas cidades.
            Paralelo a este quadro, empresas de mineração e energia, que atuam no Estado, buscam amenizar o impacto de suas atividades no meio natural investindo em projetos ambientais. No entanto, tais projetos não são eficazes, do ponto de vista da Justiça ambiental, pois os danos indiretos a essas atividades não são controlados.
            Com isso “A população envolvida nas obras de infra-estrutura, atraída pela implantação de tais pólos de desenvolvimento, concentra-se ao redor de projetos e lá permanecem sem assistência e organização urbana, sem empregos e enfim dedicada a atividades agrícolas com ausência de assistência e sem usufruto dos benefícios do investidor maior”.[8]
            Correlato a esses fatos, o capital transnacional importa para o interior da Amazônia um quadro de injustiça ambiental para com as comunidades locais e tradicionais que habitam áreas em que são implantados grandes projetos de infra-estrutura, pois alteraram a paisagem natural, e deste modo modificam seu modo de vida e cultura, pois o ambiente foi modificado, retirando-os seu modo de viver tradicional. É assim que essas Comunidades pagam o ônus de um progresso econômico voraz, sem limites, que não respeita os princípios da solidariedade e da austeridade, pois este crescimento econômico, não ver, não considera e não respeita as comunidades que há tempos o interior da Amazônia, principalmente no Estado do Pará.
3. PANORAMA JURÍDICO
3.1 DIREITO AMBIENTAL E A CONSTITUIÇÃO
            Com o advento da constituição federal de 1988, o meio ambiente pela primeira vez no Brasil teve proteção constitucional. Assim no “caput” do art. 225, foi garantido à todos o meio ambiente ecologicamente equilibrado, de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida.
            Essa importância do Direito ambiental na constituição brasileira foi muito influenciada pela Declaração do Meio Ambiente, adotada na Conferência das Nações Unidas, em Estocolmo, em 1972. Essa Conferência, praticamente, consolida os direitos humanos de terceira geração, que dispõem especificamente sobre direitos difusos. Que nas palavras de FACIN assim explica:
“... entende como direitos humanos de Terceira Geração, os direitos de solidariedade, a proteção do patrimônio histórico, cultural e ambiental, com a intenção de repreender os danos ambientais, e assegurar uma vida digna, para as gerações presentes e futuras.”[9]
                É por este entendimento, que o Direito ambiental constitui-se no mais novo direito fundamental e que as palavras do Professor José Afonso da Silva assim colabora:
“A proteção ambiental, abrangendo a preservação da Natureza em todos os seus elementos essenciais à vida humana e à manutenção do equilíbrio ecológico, visa a tutelar a qualidade do meio ambiente em função da qualidade de vida, como uma forma de direito fundamental da pessoa humana.” [10] 
3.2. FEDERALISMO E REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS
            O Federalismo, como forma de estado, se faz presente em vários países do mundo, como Argentina, Austrália, Alemanha, Bélgica, Brasil, Canadá, Índia, Rússia e Estados Unidos.  Na qual se faz uma divisão de competências entre entes federados, que no Brasil são a União, os Estados e Municípios; no qual que visa o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar no âmbito nacional (art.23, parágrafo único, C.F/88). 
            Nas palavras do professor Raimundo Ney Sardinha “o texto original da Constituição Brasileira de 1988 expressou um caráter profundamente federativo, ao tentar resgatar a autonomia dos Estados praticamente aniquilada na carta anterior”. [11]
            Esse modelo federalista deu-se num período histórico em que o país experimentava a redemocratização e o pluralismo político, na qual intitulou uma nova democracia no País. Nesse contexto, foi constituído um modelo federativo de cooperação.
A argumentação de SABOIA assim reforça:
“(...) nesse ambiente que se constituiu um modelo federativo de cooperação, superpondo-se competências federais e estaduais, mas com um pé na intenção descentralizadora, que da sustentação ao federalismo solidário ou intergovernamental, estimulando a ação conjunta entre União e Estado-menbros, que devem atuar como parceiros na solução de problemas sociais e econômicos.” [12] .
            Entretanto a implantação deste modelo federalista não se mostrou adequada para uma eficaz política ambiental na região. Isto em virtude que desde a metade do século XX as políticas de fomento, concentram-se na União, e não se voltam para efetiva integração regional, mas exclusivamente para uma abertura de uma nova frente de exploração de recursos naturais abundantes, cuja realização final vem ocorrendo, sistematicamente, fora da Amazônia. Tornando a região uma típica fronteira econômica Capitalista. 
            No Aspecto do federalismo brasileiro, o desequilíbrio ora mostrado, caracterizado pela forte presença da União e de suas instituições na região inibem, ou simplesmente afastaram, o desenvolvimento das outras esferas do governo, como Estados, especialmente nas questões ambientais. As mudanças nesse quadro começaram a ocorrer com a redemocratização e a promulgação da constituição de 1988 que trouxe um incremento na competência de estados e municípios em relação à política ambiental, que se mostra como sendo uma verdadeira missão a ser promovida pelo Estado brasileiro. No entanto, estes entes federativos ainda não dispõem de suficiente capacidade de governo para o desempenho de suas tarefas constitucionais.      Assim faz necessária urgência em ser criar na região as condições essenciais para a implementação da missão institucional do Estado brasileiro e para sua inserção equilibrada, destes outros entes na Federação.   
4. ROYALTIES SOBRE RECURSOS NATURAIS
4.1. COMPETÊNCIA COMUM PARA FISCALIZAR
            Royalties Incidentes sobre Recursos Naturais caracterizam-se neste trabalho como sendo a compensação financeira oriunda de receitas não tributárias, em vista da exploração de recursos hídricos e minerais. Estes recursos são assegurados constitucionalmente como sendo de competência comum para o estado fiscalizar, como ser ver no art.23, XI, da carta Magda:
Art.23 – É competência comum da União, dos estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
XI – registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direito de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios. 
            Assim o Estado do Pará, nos atributos de sua competência editou a Lei estadual N. º 6710/2005.
4.2 A CFEM COMO RECEITA ORIGINÁRIA DE CADA ENTE FEDERATIVO
            Fundamentalmente em razão dos recursos minerais, que em nossa carta política constituiu em bens da união (art.20, IX, C.F.), foi introduzido no ordenamento jurídico brasileiro a Compensação Financeira sobre a Exploração Mineral – CFEM, como assevera o art. 20, §1º, da nossa Carta Magna, in verbis :
§1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração".
            Mas como também evidência o texto constitucional, esta compensação financeira, estende-se aos recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica, que no contexto do estado do Pará, está umbilicalmente ligada à exploração mineraria.
            Assim a CFEM, constitui-se em uma receita não-tributária, originária do estado, que difere da noção de receita tributária, que assim é definida pelo mestre Celso Ribeiro de Bastos, citado por Marques:
"Receitas que o Estado obtém mediante o recurso ao seu poder de autoridade, impondo aos particulares um sacrifício patrimonial que não por finalidade puni-los nem resulta de qualquer contrato com eles estabelecido, mas tem como fundamento assegurar a co-participação dos cidadãos na cobertura dos encargos públicos ou prosseguir outros fins públicos."[13]
            Deste modo receitas tributárias dividem-se em: impostos, taxas, contribuição de melhoria e contribuição social, para alguns autores.
            É importante ressaltar que o art. 20, §1º, C.F/88 é regulamentado por outras normas infraconstitucionais, que merecem destaque:
                            LEI N.º7.990/89: 
Art. 6º A compensação financeira pela exploração de recursos minerais, para fins de aproveitamento econômico, será de até 3% (três por cento) sobre o valor do faturamento líquido resultante da venda do produto mineral, obtido após a última etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformação industrial.
LEI N.º.001/90:
Art. 2º - Para efeito do cálculo de compensação financeira de que trata o art. 6º da Lei N.º 7.990, de 28 de dezembro de 1989, entende-se por faturamento líquido o total das receitas de vendas, excluídos os tributos incidentes sobre a comercialização do produto mineral, as despesas de transporte e as de seguros.
          Também se ressalta que é a compensação financeira é receita originária de cunho indenizatório, como ressaltam as procuradoras do Estado do Pará Anete Pinho e Lilian Haber:
“... do mal-estar que a exploração hídrica e mineraria causa no espaço dos demais entes, pois certamente a topografia geoeconômica e social é afetada deste antes do início de determinadas atividades, onde somente a expectativa criada na população é suficiente para que seja dado início a intensos fluxos migratórios de pessoas atraídas pela possibilidade de melhorar de vida...”.[14] 
Demonstra-se ainda a constitucionalidade da cobrança direta pelo estado desta receita originária, pois há competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal de legislar sobre direito financeiro, como elucida o art. 24, da C.F:
Art. 24 – Compete à União, aos estados e ao Distrito federal legislar concorrentemente sobre:
I-             Direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
§1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da união limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§2ºA competência da União para legislar sobre as normas gerais não exclui a competência suplementar dos estados.
§3ºInexistindo lei federal sobre as normas gerais, os estado exercerão a competência legislativa plena, para atender suas peculiaridades.
§4ºA superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

5.CONSIDERAÇÕES FINAIS
            Com o advento de novas tecnologias, a Amazônia a partir do século passado passou a estar presente em todos os cálculos econômicos do futuro, ”sobretudo para os setores de ponta: a biotecnologia, a engenharia genética, a tecnologia de novos materiais, o controle da poluição e, naturalmente, refúgios da vida selvagem, cada vez mais vitais para sobrevivência da humanidade...”[15]
Assim ao passo de uma sociedade técnico-científico-informacional, a Amazônia foi vista como um passivo econômico, em que as descobertas científicas e as novas tecnologias, oriundas da exploração da natureza sempre tiveram como justificativa o preceito constitucional desenvolvimento nacional, que para consolidá-lo, a legislação nacional agiu dos mais diferentes modos, criando novos arcabouços jurídicos, inserindo no contexto amazônico, royalties, contratos de transferência de tecnologia, registros de marcas e patentes.
            No entanto todo esse arcabouço jurídico foi utilizado de maneira indevida, pois exclusivamente se fez para garantir a propriedade privada, não utilizada para dirimir o desenvolvimento e a desigualdade regional, e assim o homem da Amazônia, em vez do progresso amargou conflitos sócio-ambientais, assim caracterizados pelo desmatamento de sua floresta, poluição de seu rio e a apropriação de seu modo de vida e saber tradicional.
            Neste trabalho, não se propõe um arcabouço jurídico novo, nem uma formula mágica, mas sim repensar o uso e a aplicação das receitas não tributárias no Estado do Pará. No ano de 1994, foi editada a Lei complementar  N.º 018/94, que já estabelecia normas para utilização do resultado da Exploração dos Minerais do Estado, entretanto esta lei foi editada num período histórico anterior as privatizações do setor mineral, na qual grande parte dos recursos eram utilizados na aplicação do capital financeiro, como treinamento e formação de pessoal para o setor mineral e assistência técnica à empresas mineradoras, dentre outros.
            Mas em virtude dos conflitos sócio-ambientais, fruto dos projetos hídricos e minerais no Estado, deve-se priorizar os investimento dessa receita não tributária somente no elencado no art. 4º, VIII, IX, X, da Lei complementar N.º18/94, assim disposto:

VII - treinamento das comunidades atingidas por projeto minerais de atividades
alternativas para produção na própria área;
VIII - levantamento das necessidades infra-estruturais e sociais nas áreas de
influência dos projetos minerais e priorização do atendimento em conjunto com
organismos Estaduais das demandas elencadas;
IX - recuperação de áreas degradadas por garimpeiros e a orientação dos
mesmos com transferência de tecnologia para evitar poluição ambiental.

            É importante ressaltar que o Desenvolvimento com sustentabilidade foi à idéia que surgiu na conferência mundial de Meio Ambiente, realizada em Estocolmo, que influenciou inúmeras outras conferências cujo enfoque foi o Meio Ambiente. Assim “A Declaração da ECO-92 (Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento) contém em princípio n.º 4 ‘Para se alcançar o desenvolvimento sustentável, a proteção do meio ambiente deve construir parte integrante do processo de desenvolvimento e não pode ser considerada isoladamente em relação a ele’”.[16]   
            Com essa legislação, garante ao Estado do Pará a fiscalização e o controle sobre Royalties Incidentes Sobre Recursos Naturais. No entanto, para o homem Amazônida, o impacto das atuais e futuras tecnologias na região só será eficaz se tiver como objetivo compatibilizar desenvolvimento econômico, com o fim das desigualdades.
            Para se alcançar tal objetivo, o Estado democrático de Direito, deve promover políticas públicas, voltadas para garantir um ambiente saudável e equilibrado, adequado, assim, para proporcionar a vida digna de seus cidadãos.  É nesse intuito que se devem utilizar os recursos financeiros provenientes dos Royalties incidentes sobre recursos naturais. 
           Assim seguimos o ensinamento de IHERING: “O direito deve procurar conciliar os interesses individuais e sociais, mas, em caso de conflito, deve inclinar-se para o bem social”


[1] Acadêmico de Direito, da Universidade da Amazônia – UNAMA.
[2] Segundo dados da Secretaria Executiva de Estado Planejamento, Orçamento e Finanças - SEPOF, a atividade extrativa Mineral, no ano de 2003, representou 19,23% do PIB do estado do Pará, que foi de R$ 29,215 Bilhões. In PIB paraense mantém a trajetória de crescimento maior do que a do Brasil. Disponível em: <http://www.sepof.pa.gov.br/estatistica/ipc_cesta_basica/pib.pdf > acesso em: 11 de agosto de 2006.
[3]  O IDH do Brasil no ano 2000 foi de 0,766. O que coloca num patamar inferior de muitos dos países da América Latina. No mesmo período o estado do Pará o mesmo índice foi de 0,723. Municípios em torno de grandes projetos hídricos e minerais, demonstram valores também abaixo da média nacional, como Tucuruí (IDH 0,755) e Marabá (IDH 0,714). In Atlas do Desenvolvimento Humano. Disponível em acesso em 11 de Agosto de 2006.
[4] PINTO. Lúcio Flávio. Hidrelétricas na Amazônia: Predestinação, Fatalidade ou Engodo?. Edição Jornal Pessoal. Belém – 2002. P. 46.
[5] PINTO. Lúcio Flávio. Hidrelétricas na Amazônia: Predestinação, Fatalidade ou Engodo?. Edição Jornal Pessoal. Belém – 2002. P. 46.
[6] Na infra-estrutura para a operação da ALBRAS, a energia elétrica é gerada pela ELETRONORTE sob contrato de longo prazo, cuja demanda é de 700 MW, valor responsável por 15% da geração da usina de Tucuruí. Disponível em: acesso em 11 de Agosto de 2006.
[7] PINTO. Lúcio Flávio. Jornal Pessoal n.º366. P. 1 “... No ano passado, foi responsável por 14% do superávit – recorde de todos os tempos – da balança comercial do Brasil, repassando para o tesouro nacional, até o final do exercício, US$ 6,3 bilhões líquidos (de um total de US$ 7 bilhões que a empresa exportou )”..
[8] LEVY, Dan Rodrigues. “Atuação do movimento de Justiça ambiental frente ao Poder Judiciário no estado do Pará”. In Congresso de Direito Ambiental - 2005. Paisagem, natureza e direito / organizador Antonio Herman Benjamin. – São Paulo: Instituto O Direito por um planeta verde. Vol. 1. P. 662.
[9] FACIN, Andréia Minussi. Meio ambiente e direitos humanos. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 60, nov. 2002. Disponível em: . Acesso em: 12 jul. 2006.
[10] SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 5ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004, P. 58.
[11] OLIVEIRA, Raimundo Ney Sardinha de. Intervenção Federal nos Estados, na Constituição Brasileira de 1988: Certezas e Indagações. In Ensaios de direito constitucional: Estudos em homenagem ao professor Orlando Bitar / Sandro Alex de Souza Simões; Bárbara Lou da Costa Veloso dias (organizadores). Belém: Editora CESUPA, 2003. P. 195.   
[12] MELO NETO. Antônio Saboia de. Federalismo e Direitos Sociais: Reflexões sobre a possibilidade de conciliação. Revista da Procuradoria Geral do Estado do Pará. Belém: Imprensa Oficial do Estado do Pará, 2005 Edição Comemorativa. P. 136.
[13] MARQUES, Raphael Peixoto de Paula. Compensação Financeira por Exploração Mineral: não inclusão na base de cálculo do art. 29-a da CF/88. Jus Navigandi, Teresina, ano 6, n. 57, jul. 2002. Disponível em: . Acesso em: 07 jul. 2006.
[14] PINHO. Anete Penna de Carvalho e HABER. Lilian Mendes. Royalties Incidentes sobre Recursos Hídricos e Minerais: Possibilidade de arrecadação pelos estados da federação – Aspectos constitucionais comuns da fiscalização Comum. In As Perspectivas da advocacia Pública e a Nova Ordem Econômica / Organizadores: Zênio Ventura, Paulo Roney Ávila Fagúndez – Florianópolis: OAB/SC Editora 2006. P.1093 – 1094.
[15] PINTO. Lúcio Flávio. Internacionalização da Amazônia (sete reflexões e alguns apontamentos inconvenientes). Edição Jornal Pessoal. Belém, 2002.
[16] SILVA, Raquel Gomes. “A ÁGUA NA AMAZÔNIA E A SOBERANIA NACIONAL: a escassez de água no mundo, a abundância do elemento hídrico na Amazônia e a globalização são fatores de relativização das fronteiras nacionais”? Monografia apresentada ao Curso de Direito do Centro Universitário do Pará (CESUPA), como requisito para obtenção do grau de Bacharel em Direito, orientado pela professora MSC Krishina Day Ribeiro. 2005.

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